Vito Vincenzo Di Turi
Consulente Storico-Giudico in materia di Usi Civici e Terre Civiche
Istruttore Demaniale, iscritto nell’elenco, formato dalla Regione Puglia, degli Istruttori e Periti Delegati Tecnici – Sezione Storico-Giuridica. (B.U.R. Puglia 11.11.2004, n. 135)
Castellaneta, 16 febbraio 2010
OGGETTO: Deliberazione Consiliare n. 60 adottata in data 30 dicembre 2010 - Regolamento comunale per affrancazione usi civici.
Per la stesura delle presenti note sono stati consultati gli atti dell’Archivio Comunale di Castellaneta, previa autorizzazione concessa dalla Soprintendenza Archivistica per la Puglia - Bari- in data 28 gennaio 1992, prot. 316 ed in data 04 agosto 2008, prot. 2705 e dal Comune di Castellaneta con note del 28.01.1992, prot. N. 1036 ed in data 16.07.2008, prot. N. 17361-
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Al Sig. Sindaco
Palazzo di città
74011 CASTELLANETA
Al Sig. Presidente del Consiglio Comunale
Palazzo di città
74011 CASTELLANETA
Ai Signori Capigruppo Consiliari
Palazzo di città
74011 CASTELLANETA
Al Sig. Dott. Pietro Balbino
Segretario Comunale
Palazzo di città
74011 CASTELLANETA
Al Sig. Ing. Renato Notarnicola
Responsabile Ufficio Patrimonio
Palazzo di città
74011 CASTELLANETA
In ordine al “Regolamento comunale per affrancazione degli Usi Civici”, frutto di valido ed attendibile lavoro, adottato con la deliberazione richiamata in oggetto, del quale solo il giorno 12 c.m. chi scrive ha preso visione.
Al riguardo, quale cittadino residente, con molta umiltà, ma con fermezza e convinzione, ci permettiamo esporre quanto segue:
Per avere un quadro generale dell’argomento in discussione, preliminarmente riteniamo necessario valutare l’assunto sotto l’aspetto amministrativo, tecnico, contabile, storico-giuridico e di gestione degli usi civici.
E’ universalmente riconosciuto, e nel nostro Paese codificato, che gli usi civici sono diritti reali di godimento inalienabili, vincolati in perpetuo a favore della collettività che ne è titolare, distinguendo fra “Uso Civico” e “Terre civiche”.
E’ noto, infatti, che i diritti ricompresi nella generica dizione di <usi civici> sono diritti reali perpetui di godimento, caratterizzati dal fatto che spettano, <uti singuli> ed <uti universi> ai componenti di una collettività, mentre le <terre civiche> oppure <demani civici> ed ancora i <demani universali> sono terre, è opportuno chiarirlo, di proprietà dei cittadini, non già del Comune che ne cura, quale Ente esponenziale, semplicemente gli interessi nei confronti di terzi([1]).
Al riguardo il Ministero dell’Agricoltura, nel chiarire lo spirito della legge n. 1766/1927 sul riordino degli usi civici, scriveva che “Se in altri termini, nel passaggio dalla “Università” di persone alla forma politica del Comune e Municipio, l’ente è rimasto investito della titolarità del patrimonio di origine universale, ciò è soltanto in ragione della sua funzione di Ente Politico, rappresentante e tutore dell’interesse collettivo degli associati; ed il giuridico concretarsi dell’Universitas nelle sue attuali forme economica giuridica di tali beni che l’Universitas aveva col godimento diretto dei singoli onde era costituita; e cioè a dire la loro natura demaniale, con l’inseparabile caratteristica dell’imprescrittibilità. E sono appunto tali beni, sacrosanto retaggio del patrimonio del popolo che neppure la ragion feudale riuscì a manomettere, cui si rivolge uno dei precipui scopi della legge di riordino degli usi civici”([2]).
L’argomento, peraltro, è stato ripreso e discusso in molti convegni, ove, sempre, è stato ribadito quello che, in materia di terre civiche, è stato, ed è, l’orientamento sia della giurisprudenza, sia della dottrina, ovverosia che: “Le terre del Demanio Civico Universale, che è bene ricordarlo sono terre di proprietà collettiva appartenenti ai naturali <uti cives> e su di essi si esercitano gli usi civici, intesi come il diritto di godimento che spetta ad ogni naturale <uti singuli> della comunità”([3]).
E’ pacifico, sia in dottrina, sia in giurisprudenza che le terre civiche sono inalienabili, inusucapibili, imprescrittibili, indisponibili e, conseguentemente, soggetti al vincolo della incommerciabilità ed a quella della destinazione.
Non è qui il caso di tentare un sia pur sintetico riepilogo sulla nozione di uso civico e sulla natura del demanio civico, poiché l’argomento ci condurrebbe lontano, molto lontano.
Tuttavia, in breve, ci preme evidenziare che la materia è regolata dalla legge fondamentale n. 1766/1927 ([4]), dal regolamento di attuazione, approvato con R. D. n. 332/1928 ([5]) e dalle varie leggi regionali.
Per la Regione Puglia l’argomento è disciplinato dalla legge regionale n. 7/1998, più volte modificata([6]), qualche volta in peggio, talaltra volta con sovrapposizioni di norme precedenti, peraltro, mai abrogate.
E’ noto che scopi principali della legge sono:
- Provvedere al riordino degli usi civici, all’accertamento dell’esistenza ed all’accertamento dei medesimi;
- Procedere alla verifica demaniale, che è quel procedimento amministrativo volto alla ricognizione delle terre appartenenti al comune, frazione o associazione, al fine di accertare l'esercizio e il titolo di occupazione da parte di singoli, che abbiano sottratto le terre del demanio civico al godimento collettivo;
- Procedere alla reintegra, che è quel procedimento volto all'adozione del provvedimento amministrativo di recupero del bene civico alla massa demaniale civica, liberandolo dell'occupazione abusiva da parte di privati ed accertate la misura dei frutti percetti dall’occupatore in favore del Comune, qualora non si faccia luogo alla legittimazione, a norma dell’art. 29 del R.D. n. 332/1928;
Fin qui, sia pure in breve, i riferimenti normativi generali.
A queste norme il Comune di Castellaneta ha dato esecuzione fin dal 1938, epoca della chiusura delle operazioni demaniali([7]).
Ora, in relazione alla questione terre civiche, Castellaneta è fra i 13 Comuni della Provincia di Taranto per i quali le vicende demaniali sono state chiuse e definite con decreto del Commissario Regionale Usi Civici di Bari.
Con la conclusione di quelle operazioni, il Decreto di chiusura, datato 09 novembre 1938, dava atto:
- dell’avvenuta quotizzazione di 345.57.77 ettari dei demani ecclesiatici toccati al Comune;
- dell’avvenuta legittimazione di 13.21.98 ettari dello stesso demanio precedentemente usurpati;
- dell’avvenuta affrancazione di 3127.95.36 ettari a suo tempo censiti in favore dei signori Giovinazzi;
- dell’avvenuta quotizzazione dei demani universali;
- dell’avvenuta omologazione dei contratti delle terre demaniali Menasciole e Sterpine per una estensione di 2.345.59.63 ettari sui quali venne costituito un canone annuo di £. 3.612,81 (il quadro riassuntivo è riportato in appendice);
- Dell’avvenuta assegnazione alla Categoria A), a norma dell’art. 11 della legge n. 1766/1927 dei demani Montecamplo e Coste della Gaudella rispettivamente di ettari 264.28.60 ed ettari 122.75.84;
Ora, pur in presenza del decreto Commissariale di chiusura delle operazioni demaniali si è voluto disciplinare la gestione dei “Canoni”, limitatamente alla questione affrancazione “usi civici” (Sic!), abbandonando dati certi e legittimi in favore di riferimenti recenti i quali, peraltro, non hanno valenza giuridica.
Infatti, per esempio, impropriamente all’art. 7 del Regolamento si richiama l’Inventario Regionale dei “beni gravati” da Uso Civico del Comune di Castellaneta, poiché, è’ opportuno precisare che il c.d. “Inventario”, è incompleto, è a contenuto semivuoto, in definitiva non è un inventario.
Con note del 29.09.2000, n° 1044/UC, del 13.09.2002, n. 914/UC e 14.11.2002, n. 1119/UC la Regione Puglia, a norma dell’art. 5, della L.R. n° 7/98, trasmise i dati (anche su supporto informatico: due CD) relativi alla situazione delle terre civiche di Castellaneta con invito alla pubblicazione, avvenuta dal 16 settembre al 14 novembre 2004, e formulare le osservazioni entro 60 giorni.
L’Amministrazione Comunale, ha provveduto alla pubblicazione di quegli atti senza proporre osservazioni che, stante la carenza del materiale inviato, andavano necessariamente fatte ad integrazione dell’anemico inventario trasmesso.
Gli atti inviati dalla Regione Puglia, con riferimento all’Art. 5, comma 1 L.R. n.7/1998, denominati “INVENTARIO DEI BENI DI USO CIVICO”, non possono definirsi “Inventario”, dal momento che si riducono ad una semplice, scheletrica elencazione di alcuni atti, copia di altri che, peraltro, sono conservati e reperibili nell’Archivio Comunale.
Un inventario, quindi, semivuoto, che non è un inventario, giacché individua parzialmente:
1. i beni civici;
2. l’estensione delle terre civiche;
3. le terre civiche libere da occupazioni,
4. le terre civiche quotizzate;
5. le terre civiche possedute con titolo legittimo;
6. le terre civiche in possesso di arbitrari occupatori,
7. le terre civiche con tutti i dati catastali e relativi confini utilizzabili come boschi, o suscettibili di rimboschimenti, limitandosi solamente al demanio Montecamplo ed alle Coste della Gaudella;
Tuttavia, con tutte le carenze, resta un atto valido ma inefficace tenuto conto del fatto che, dopo la pubblicazione all’Albo del Comune di Castellaneta, era necessario pubblicarlo, cosa mai avvenuta, sul Bollettino Ufficiale della Regione a norma dell’art. 5, comma 1, della L.R. n.7/1998([8]).
Come è facile intuire siamo di fronte ad un “inventario” che non può spiegare i suoi effetti perché imperfetto, poiché la perfezione attiene al compimento di tutti gli adempimenti necessari, compreso la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale Regionale, perché l’atto sia formato nei suoi elementi.
Qualche parola sui canoni, approssimativamente indicati “livelli”
I canoni costituiti sulle terre del già demanio civico dell’ex Regno di Napoli, ripartite ai cittadini (quotizzazioni), hanno natura demaniale e, in quanto tali, imprescrittibili, poiché su di essi si è trasferito, in perpetuo, il diritto delle popolazioni (abitanti residenti di Castellaneta) proprietaria.
I canoni, su richiesta dei proprietari, così come previsto nell’atto di concessione, sono affrancabili mercé il pagamento di venti annualità a norma dell’art. 10, comma 3, della Legge Regionale 28 gennaio 1998, n. 7, poiché determinati tenendo conto della capitalizzazione all’interesse del 5%.
Il Canone costituito su terre civiche abusivamente occupate e successivamente legittimate è stato quantificato nell’ordinanza di legittimazione.
I canoni preesistenti, ovvero quelli costituiti all’atto della quotizzazione e quello quantificato con l’ordinanza di legittimazione richiedono solamente di essere rivalutati, tenuto conto del fatto che:
- il primo, perpetuo, - costituito all’epoca della concessione della quota demaniale affrancabile a richiesta del c.d. “livellario” poiché la concessione della quota non è assegnazione enfiteutica trattandosi di trasferimento di terreno con pieno dominio([9]).
- il secondo, invece, determinato all’epoca della concessione, impropriamente denominato enfiteutico, poiché è da escludere un rapporto di enfiteusi dal momento che manca l’obbligo contrattuale delle migliorie, essendo questo il principale dei requisiti per la concessione della legittimazione, mentre il canone che è imposto ha un indubbio carattere di indennizzo per l’espropriazione che la collettività subisce di beni assegnati in legittimazione.
Per concludere, il ricorso al Valore Agricolo Medio indicato nel Regolamento è quanto meno azzardato, poiché fare capo a tale sistema di calcolo del canone trova cittadinanza soltanto nei casi in cui sia il canone di quotizzazione, sia quello di legittimazione non è stato prefissato.
E che i due canoni, quotizzazione e legittimazione, risultano già quantificati con le modalità delle leggi in vigore nell’immediatezza dei fatti è dato dall’esistenza dei ruoli “Censi e Canoni” che, oltre a riportare i dati identificativi dei possessori delle terre demaniali individua la quota, la natura e l’importo del canone.
Per Castellaneta, infatti, i Ruoli Censi e Canoni sono stati emessi ed affidati per la riscossione, fino al 1969, all’allora Esattoria Comunale delle Imposte Dirette([10]).
Chi scrive, all’epoca, ha operato direttamente sui ruoli censi e canoni posti in riscossione dal Comune, dal momento che era dipendente dell’Esattoria Comunale delle II.DD di Castellaneta con funzioni di Ufficiale Esattoriale autorizzato dalla Procura della Repubblica di Taranto sin dal 15 aprile 1964.
Pertanto, ora, il Comune dovrà provvedere soltanto all’aggiornamento dei dati e dei canoni([11]) già legittimamente costituiti e quantificati, dato che quei ruoli non corrispondono più allo stato di possesso.
A conclusione di queste brevi note, è appena il caso di evidenziare che, a tutela degli interessi della popolazione, i cui diritti si sono trasferiti sul capitale di affrancazione, il capitale stesso, sia del canone di quotizzazione sia di quello di legittimazione come quello delle eventuali alienazioni, dovrà avere destinazioni pubblicistiche indicate dall’art. 24 della legge 16 giugno 1927, n. 1766([12]), mentre i canoni annuali sono nella disponibilità del Comune di Castellaneta (entrate patrimoniali) .
Corre l’obbligo di evidenziare che la mancata rivalutazione e la mancata riscossione di questo credito, peraltro soggetto a prescrizione quinquennale, può essere ritenuta grave inadempienza, censurabile dagli organi di controllo e vigilanza (Corte dei Conti): i canoni sono crediti reali irrinunciabili.
Al Comune di Castellaneta, a tutela degli interessi dei cittadini amministrati, non resta che disciplinare con regolamento i demani Montecamplo e Coste della Gaudella assegnati alla Categoria A), a norma dell’art. 11 della legge n. 1766/1927, altri boschi diversamente denominati, le eventuali quote concesse in fitto, quelle eventualmente non assegnate, il restante demanio libero ed i canoni costituiti, a qualsiasi titolo, sulle terre civiche oltre a dare corso all’emissione del ruolo censi e canoni aggiornati.
Molti saluti
Vito Vincenzo Di Turi
[1] - Giurisprudenza costante:
“Le terre del demanio universale e comunale sono di proprietà delle popolazioni e non dell’Ente pubblico” Corte di Cassazione – Sez. II – 5 gennaio 1950, Paoluzzi c. Comune di Sante Marie (L’Aquila) – Mass. di giurisp. 1945 – 1969 – R. Noccioli - Firenze – voce Usi civici.
Corte di Cassazione-25 marzo 1954, n. 64;
Le terre costituenti il demanio universale non sono beni che l’Ente pubblico destina a una determinata utilità, bensì sono beni propri della generalità degli abitanti di un Comune o di una frazione che è, pertanto, il vero dominus del demanio, in quanto l’ingerenza delle autorità comunali su detti beni deriva unicamente dalla qualità di rappresentanti dei cittadini, anziché da quella di amministratori dell’Ente comunale. Corte di Cassazione – Sez. III – 27 novembre 1954, n. 4329 – Comune di Villa Carcina (Brescia) c. Rovetta– Mass. di giurisp. 1945 – 1969 – R. Noccioli - Firenze – voce Usi civici.
Corte di Cassazione-28 maggio 1955, n. 1657;
Corte di Cassazione – 10 ottobre 1958, n. 3204;
Corte di Cassazione- 22 marzo 1967, n. 654
[2] - Ministero dell’Agricoltura- Circolare del 20 novembre 1931.
[3] - Usi Civici - I problemi e le prospettive di riforma. Atti del Convegno di studi a cira di Vincenzo Cerulli Irelli e Carlo Di Marco - Rocca Santa Maria (Teramo) 8-9 ottobre 1993 – Noccioli Editore Firenze 1995.
[4] - Legge 16 giugno 1927, n. 1766 <Conversione in legge del R.D. 22 maggio 1924, n. 751,riguardante il riordino degli usi civici nel Regno, del R.D. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l’art. 26 del R.D. 22 maggio 1924, n. 751, e del R.D. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall’art. 2 del R.D. 22 maggio 1924, n. 751>.
[5]- Regio Decreto 28 febbraio 1928, n. 332 <Regolamento per l’esecuzione della L. 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordino degli usi civici>
[6] -L.R. 28 gennaio 1998, n. 7 riguardante "Usi civici e terre collettive in attuazione della legge 16 giugno 1927, n. 1766 e del regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332"., modificata ed integrata con:
Legge Regionale 4 maggio 1999, n. 17 - <Misure di rilievo finanziario per la programmazione regionale e la razionalizzazione della spesa. (collegato alla legge di bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 1999 e bilancio pluriennale 1999-2000)> omissis CAPO II - Disposizioni in materia di valorizzazione e miglioramento ambientale dei demani civici. - Art. 11 - Norme di accelerazione delle procedure di liquidazione degli usi civici
Legge Regionale 20 dicembre 1999, n. 35 <Modifica alla legge regionale 28 gennaio 1998, n. 7 -Usi civici e terre collettive in attuazione della legge 16 giugno 1927, n. 1766 e del regio decreto 26 febbraio 1928, n.332>
Legge Regionale 31 maggio 2001, n. 14 <Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2001 e bilancio pluriennale 2001-2003> - Omissis - CAPO III - Disposizioni in materia di agricoltura e foreste - Art. 32 - <Integrazione della legge regionale 28 gennaio 1998, n. 7 e successive modificazioni in materia di usi civici e terre incolte>
Legge Regionale 05 dicembre 2001, n. 32 <Assestamento e variazioni al bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2001> - CAPO II -Disposizioni in materia di agricoltura e foreste - Art. 17 - (Accelerazione delle procedure di liquidazione degli usi civici)
Legge Regionale 04 agosto 2004, n. 14 “Assestamento e prima variazione al bilancio di previsione per l’eszercizio finanziario 2004” - Omissis - ARTICOLO 54 - (Usi civici - Semplificazione delle procedure di legittimazione);
Legge Regionale 28 giugno 2007, n. 19 -<“Integrazioni all’articolo 54 della legge regionale 4 agosto 2004, n. 14, e all’articolo 10 della legge regionale 28 gennaio 1998, n. 7, concernenti gli usi civici>.
[7] - Le operazioni demaniali per il Comune di Castellaneta sono state chiuse giusta Decreto del Commissario Regionale Usi Civici di Bari in data 09 novembre 1938 (Bollettino degli usi civici, 1939, 593)
[8] - L.R. 28 gennaio 1998, n°7 - <Usi civici e terre collettive in attuazione della legge 16 giugno 1927, n°1766 e del regio decreto 26 febbraio 1928, n°332>.
Art. 5 - Inventario e certificazione.
1. La Regione tiene l' inventario dei beni civici distinto per Comune e per Frazione. I dati dell'inventario sono trasmessi agli enti interessati per le eventuali osservazioni da rendersi entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento degli atti, decorso il quale sono pubblicati sul Bollettino Ufficiale e inviati agli Ordini notarili.
2. L'Ufficio usi civici rilascia, su richiesta corredata della individuazione catastale dei beni, attestazione sulla natura civica o meno di questi.
A questo proposito ci piace riportare integralmente la “Lettura analitica del testo”, che accompagna la L.R.Puglia n°7/’98. Si legge infatti:
“L’art .5 riguarda l’indispensabile strumento dell’Inventario delle terre civiche e delle certificazioni della natura giuridica di queste terre.
La tenuta e il costante aggiornamento dell’Elenco consentirà in ogni momento la conoscenza dell’entità e della ubicazione delle terre civiche.
La certificazione della esatta natura delle aree consentirà, tra l’altro, ai notai di adottare precisi atti di disposizione di queste aree, senza incorrere nella nullità degli stessi, nel caso di coinvolgimento di terre di demanio civico, non individuate come tali dai Catasti e dalle Conservatorie”.
[9] - Le concessione in quote non possono dirsi concessioni enfiteutiche, in quanto sono cessioni di fondi….Il quotista ha pieno dominio del fondo - Tribunale di Girgenti 7/12/1894, Comune di Girgenti c/ Fiandaca, Mess. Giur. 1895, 8.
La ripartizione e l’assegno delle quote demaniali ai proletari, avvenute in seguito della pubblicazione delle leggi abolitive della feudalità, importavano il trasferimento del pieno dominio di esse ai quotisti - Corte di Appello, Trani, 1 luglio 1902, Pugliese c. Banca Pop. di Martina Franca. (TA) - Corte di Appello, Trani, 12 luglio 1902, Comune di Laterza (TA) c. Banca Pop. di Martina Franca.
[10] - In quel periodo chi scrive, quale
[11] - l.r. 04.08.2004, n. 14 – art. 54
1. Omissis
2. Omissis
3. Le conseguenti operazioni di aggiornamento dei dati e dei canoni enfiteutici o di natura enfiteutica, dei censi, dei livelli e di tutte le altre prestazioni perpetue di natura demaniale e quelle di affrancazione dei canoni stessi sono delegate ai Comuni di competenza,
3/bis- omissis
[12] - Legge 16 giugno 1927, n. 1766- Art. - 24. - Il capitale di affrancazione dei canoni per effetto di liquidazione di diritti, per legittimazione di occupazioni, per quotizzazione, sarà investito in titoli del debito pubblico intestati al Comune, alla frazione od alla associazione, con vincolo a favore del Ministero (ora Regione) dell'economia nazionale, per essere destinato, in caso di bisogno, ad opere permanenti di interesse generale della popolazione.
Egualmente sarà investito in titoli del debito pubblico, intestati come sopra è detto e con identico vincolo, il prezzo di vendita dei terreni dichiarati alienabili ai termini dell'art. 12.
